complément donné à la Déclaration du Congrès de Paris du 16 Avril, 1856, dont le préambule contient le passage suivant, que nous pouvons nous approprier :—

"Considérant:

Que le droit maritime, en temps de guerre, a été pendant longtemps l'objet de contestations regrettables;

"Que l'incertitude des droits et des devoirs, en pareille matière, donne lieu, entre les neutres et les belligérants, à des divergences d'opinion qui peuvent faire naître des difficultés sérieuses et même des conflits;

Qu'il y a avantage, par conséquent, à établir une doctrine uniforme sur un point aussi important."

La Conférence fera donc une œuvre utile en diminuant l'incertitude dont se plaignaient les Plénipotentiaires assemblés à Paris en 1856.

Le projet est précédé d'un préambule destiné à indiquer l'objet même de la Convention et l'esprit dans lequel elle a été élaborée.

Comme pour la Convention du 29 Juillet, 1899, sur les lois et coutumes de la guerre sur terre, il est constaté qu'il n'a pas été possible d'arrêter dès maintenant des règles s'étendant à toutes les circonstances qui peuvent se présenter dans la pratique.

Cela ne veut pas dire que les cas non prévus sont livrés à l'arbitraire; il faut tenir compte des principes généraux du droit des gens. Une observation importante peut être faite à ce sujet. Dans un certain nombre de dispositions, il est parlé des eaux territoriales. Que faut-il entendre par là? Le Comité d'Examen n'a pas cru pouvoir rien fixer au sujet d'une question d'ordre très général.

Les Puissances devraient adopter des règles précises pour indiquer les conséquences qu'elles entendent tirer de la neutralité, et on a vu que la Convention (Article 27) leur fait un devoir de se communiquer les mesures ainsi prises. On a parlé de prescriptions; c'est une expression générale qui permet à chaque Gouvernement d'adopter la forme qui convient le mieux à ses institutions constitutionnelles ou à ses habitudes; loi proprement dite, acte du pouvoir exécutif, règlement, &c.

Ces mesures doivent être appliquées impartialement aux deux belligérants, et cette impartialité exige qu'en principe elles ne soient pas changées au cours de la guerre, parce que, même si le changement n'est pas dicté par la partialité, il trompe une attente naturelle. Il est possible cependant que l'expérience démontre au neutre la nécessité de nouvelles mesures destinées à la sauvegarde de sa neutralité. La présence de navires de guerre des belligérants dans certains ports a eu des inconvénients; l'État neutre restreindra la durée du séjour, ou même interdira l'accès. Dans cet ordre d'idées, le premier projet de préambule ne prévoyait de la part du neutre que des mesures plus rigoureuses. Il a été critiqué de ce chef; la rédaction actuelle a été adoptée par 12 voix (Allemagne, États-Unis, Brésil, Danemark, Espagne, France, Italie, Norvège, Pays-Bas, Russie, Suède, Turquie) contre 2 (Grande-Bretagne, Japon). Sir Ernest Satow avait dit qu'il ne pouvait se figurer des cas où il serait nécessaire serait nécessaire pour le neutre de prendre des mesures moins rigoureuses; M. Tcharykow croyait cette éventualité possible; c'est pourquoi il demandait la modification d'un texte jugé par lui trop restrictif. Après le vote, leurs Excellences Sir Ernest Satow et M. Tsudzuki ont demandé qu'il fût bien mentionné qu'à leur avis on ne saurait imaginer des cas où un État neutre, pour sauvegarder ses droits, serait obligé de prendre des mesures moins rigoureuses au cours de la guerre, tandis que la doctrine Anglaise a toujours reconnu aux neutres le droit d'édicter à cet effet des mesures plus rigoureuses.

La Convention projetée, contenant des prescriptions d'ordre général en vue de la guerre, ne saurait en rien modifier les dispositions de Traités politiques spéciales à certaines eaux,

En conséquence, la Troisième Commission soumet à votre approbation le projet suivant :

Projet d'une Convention concernant les Droits et les Devoirs des Puissances neutres en cas de Guerre maritime.

[See Convention which appears as Annex 13 to the Final Act.]

No. 26.

Sub-Annex 1 to Protocol of Ninth Plenary Meeting,
October 16, 1907. (See page 59.)

"Inter leges silent arma."

Rapport à la Conférence, fait au nom de la Première Commission, sur un Projet relatif à l'Établissement d'une Cour de Justice arbitrale.*

Messieurs,

AVANT d'entreprendre un exposé systématique et analytique du projet relatif à l'établissement d'une Cour de Justice Arbitrale voté par le Comité d'Examen "B" et renvoyé à la Première Sous-Commission de la Première Commission, il pourra sembler utile de consacrer quelques lignes, en manière d'introduction, à la Cour Permanente d'Arbitrage créée en 1899 par la Première Conférence, et à côté de laquelle on projette d'établir une Cour de Justice Arbitrale.

L'on se souvient qu'aux termes de l'Article 16 de la Convention de 1899, "Dans les questions d'ordre juridique et en premier lieu dans les questions d'interprétation ou d'application des Conventions Internationales, l'arbitrage est reconnu par les Puissances Signataires comme le moyen le plus efficace et en même temps le plus équitable de régler les litiges qui n'ont pas été résolus par les voies diplomatiques."

Pour que cette solennelle déclaration, basée sur un principe aussi large que bienfaisant, ne restât point lettre morte, la Conférence entreprit la création d'une Cour devant laquelle les conflits internationaux recevraient une solution arbitrale. L'Article 20 dispose, en effet: "Dans le but de faciliter le recours à l'arbitrage pour les différends internationaux qui n'ont pu être réglés par la voie diplomatique, les Puissances Signataires s'engagent à organiser une Cour Permanente d'Arbitrage, accessible en tout temps, et fonctionnant, sauf stipulation contraire des parties, conformément aux règles de procédure inserées dans la présente Convention."

Les auteurs de la Convention avaient en vue la solution arbitrale des conflits; or, le choix des Juges étant de l'essence même de l'arbitrage, ils ajoutèrent dans l'Article 17: "La Convention d'Arbitrage est conclue pour des contestations déjà nées ou pour des contestations éventuelles ; elle peut concerner tout litige ou seulement les litiges d'une catégorie déterminée."

A comparer ces Articles 16, 20, et 17 il apparaît à l'évidence que les questions d'ordre juridique furent alors considérées comme particulièrement susceptibles d'arbitrage, et que l'on espéra qu'au moyen de la création d'une Cour Permanente, ces questions pourraient être fréquemment arbitrées et tranchées sur la base du respect du droit. L'on pouvait croire que l'on avait jeté les fondements d'une véritable Cour, au sens juridique du mot, sauf qu'au lieu de Juges, ce seraient des Arbitres qui seraient nommés par le libre choix des parties.

Toutefois, par le fait même que l'Article 21 donne compétence à la Cour pour tous les cas d'arbitrage, il est manifeste que les auteurs de la Convention considéraient qu'il était possible de lui soumettre d'autres problèmes que ceux d'une nature exclusivement juridique. L'institution unique que l'on créait se trouvait ainsi compétente à la fois pour des questions purement légales, qu'elle trancherait sur la base du respect du droit, et pour des problèmes plus larges, d'une nature extra-juridique, la décision devant, d'ailleurs, dans l'une et l'autre alternative, appartenir à des Juges, ou plutôt à des Arbitres choisis par les parties en litige.

Dans les États modernes, les questions judiciaires sont résolues dans les Cours de Justice par des Magistrats qui ne tiennent point des plaideurs leur compétence; mais dans les matières qui peuvent donner lieu à compromis, des Juges choisis par eux se trouvent au contraire aussi indiqués qu'ils le seraient peu dans une Cour de Justice.

Ce Rapport a été fait à la Première Commission au nom d'un Comité comprenant d'abord les membres du Bureau: MM. Barbosa, de Mérey, Sir Edward Fry, Présidents d'Honneur; M. Léon Bourgeois, Président; MM. Esteva, Kriege, et Pompilj, Vice-Présidents; Mr. Scott, Rapporteur; puis, comme ayant été désignés par la Sous-Commission, le Baron de Marschall (Allemagne), Choate (États-Unis d'Amérique), Lammasch (Autriche-Hongrie), le Baron Guillaume (Belgique), d'Estournelles de Constant (France), Louis Renault (France), Fromageot (France), le Professeur Streit (Grèce), Guido Pompilj (Italie), Guido Fusinato (Italie), Eyschen (Luxembourg), Esteva (États-Unis Mexicains), Asser (Pays-Bas), Candamo (Pérou), d'Oliveira (Portugal), Beldiman (Roumanie), et de Martens (Russie).

La différence entre les questions juridiques et non-juridiques, ainsi que la procédure applicable aux unes et aux autres, ont été nettement mises en lumière par son Excellence M. Bourgeois devant la Première Commission. Répondant aux critiques dirigées par Mr. Choate et M. Asser contre l'œuvre de 1899, il dit que "s'il n'y avait point actuellement de Juges à La Haye," c'est que la Conférence de 1899, envisageant dans son ensemble le champ ouvert aux arbitrages, a entendu laisser aux parties le soin de choisir leurs Juges, choix essentiel dans toutes les causes d'une gravité particulière. Nous ne voudrions pas, a-t-il ajouté, voir disparaître le caractère véritablement arbitral de la juridiction de 1899, et nous entendons maintenir ce libre choix des Juges pour tous les cas où une autre règle n'aura pas été stipulée.

Dans les conflits d'ordre politique, notamment, nous pensons que cette règle sera toujours la véritable règle de l'arbitrage et qu'aucun Etat, petit ou grand, ne consentira à aller devant un Tribunal Arbitral s'il n'est pas intervenu d'une façon décisive dans la désignation des membres qui le composent.

Mais en est-il de même dans les questions d'ordre purement juridique? Ici les mêmes inquiétudes, les mêmes défiances, peuvent-elles se produire? Et chacun ne conçoit-il pas qu'un Tribunal véritable, formé de véritables jurisconsultes, peut être considéré comme l'organe le plus compétent pour trancher les conflits de ce genre, et rendre des décisions sur de pures questions de droit?

A nos yeux, c'est donc, selon la nature des affaires, l'ancien système de 1899, ou le nouveau système d'un Tribunal vraiment permanent, qui pourra être préféré. En tout cas il n'est nullement question de rendre obligatoire ce nouveau système. Le choix entre la Cour de 1899 et le Tribunal de 1907 sera facultatif, et c'est l'expérience qui fera ressortir les avantages ou les inconvénients des deux systèmes.

S'inspirant de ces vues, les auteurs du projet actuel ont eu pour but d'instituer une Cour, compétente, au premier chef, pour donner la solution des conflits juridiques. Toutefois, n'ont-ils pas voulu, par un exclusivisme excessif, lui interdire l'examen des différends d'une autre nature? Leur but fut avant tout de faire faire à l'œuvre de 1899 un nouveau pas en avant et d'une portée indiscutable, par l'établissement d'une Cour de Justice Arbitrale pour la décision judiciaire des conflits internationaux.

L'Article 20, ci-dessus rapporté, parle d'une Cour Permanente, mais chacun sait que la Cour n'est point permanente puisqu'il faut l'instituer à l'occasion de chaque espèce qui lui est soumise. Il n'y a de permanent qu'une liste sur laquelle l'on doit choisir les Juges dans chaque cas particulier. Les auteurs de la Convention voulaient aussi que la Cour fût accessible en tous temps aux plaideurs, mais leurs espoirs ont été déçus par les défauts matériels de l'institution. On ne peut pas dire qu'une Cour inexistante soit accessible à toute époque, encore moins à toutes les époques. L'un des fondateurs et des amis de la Cour, son Excellence M. Asser, a dit de cet organisme: "Il est difficile, long, et coûteux de la mettre en mouvement."

Mais, comme l'a fait remarquer son Excellence Mr. Choate, lorsqu'on lit les discours prononcés pendant qu'on était en train de discuter l'établissement de ce Tribunal, on voit qu'on l'envisageait comme un essai avec l'espoir qu'il servirait de base aux travaux d'une Conférence future. Nos efforts, ajoutait-il, ne sont pas faits pour amoindrir ce travail, mais au contraire pour construire sur ses bases, et nous cherchons en ce moment l'appui de ceux qui l'ont commencé. Quelque grand qu'ait été à cet 'égard le résultat de la Première Conférence, il n'a pu satisfaire aux demandes toujours croissantes des nations; quatre cas seulement ont été soumis; les deux tiers des Juges, dont le nombre total est de près de soixante, n'ont pas été appelés à siéger. Assurément ce n'est pas faute de compétence de la part de Juges éminents; et c'est justement avec leurs personnalités que nous voudrions constituer la Cour nouvelle . . . . Il me semble que certaines nations ne se sont pas présentées devant le Tribunal de La Haye à cause des dépenses que ce recours entraîne. On doit donc, tout d'abord, prendre des mesures pour que les frais de la Cour, y compris les traitements des Juges, soient à la charge commune de toutes les Puissances Signataires.

L'absence de toute continuité de la Cour Permanente a beaucoup amoindri sa force et son influence. Chacune de ses réunions a été sans lien avec les autres, et ces rares arrêts, séparés à la fois par le temps et par la diversité de leurs objets, n'ont guère hâté les progrès de la science du droit des gens; ils n'ont pas davantage établi la jurisprudence internationale que nous sommes en droit d'attendre d'un Tribunal appuyé sur le consentement de toutes les nation.

La Cour Permanente de La Haye a fait pourtant de bonne besogne, mais dans la mesure restreinte où on l'a laissée fonctionner.

Essayons d'en faire une Cour Permanente, aux sessions régulières et continues. Une telle Cour prononcera ses arrêts de par l'autorité des nations unies. Elle créera

t

progressivement un système définitif de droit international, qui s'imposera aux nations comme règle de conduite. En faisant ce pas en avant nous aurons justifié la confiance dont nous sommes investis; nous aurons rendu l'œuvre de cette Deuxième Conférence vraiment digne d'être comparée à celle de 1899.

Telles sont les grandes lignes du projet que nous vous présentons.

Signaler les défauts apparents de la Cour ancienne, ce n'est en aucune façon chercher à l'amoindrir. Elle marque un stade dans l'évolution de l'arbitrage, mais l'expérience nous montre que si la théorie élaborée était correcte, la pratique est susceptible d'améliorations. Le progrès le plus effectif consistera à rendre la Cour permanente en fait. S'il était besoin d'un témoignage relatif à la nécessité de ces améliorations, quel autre plus éloquent et plus autorisé pourrait-on trouver que celui de M. de Martens, le partisan et l'un des fondateurs de la Cour, le plus expérimenté des Arbitres vivants, qui dès les tout premiers jours de cette Conférence déposait un projet relatif à l'institution d'un Comité Judiciaire Permanent, choisi au sein de la Cour actuelle? Si le père lui-même porte la main sur son enfant et suggère les perfectionnements dont il est susceptible, comment s'étonner que le parrain, à son tour, élève la voix et parle hardiment?

Les Etats-Unis d'Amérique ont toujours vu avec faveur l'arbitrage international. Les lourds volumes du digeste de Moore, relatant les cas d'arbitrage auxquels ils ont pris part, le démontrent surabondamment. En 1899 la délégation Américaine collabora avec ardeur, aux côtés des délégations Anglaise et Russe, à la création de la Cour actuelle, et les États-Unis ont joué le rôle de demandeur dans certains des cas qu'elle a eu à examiner. Ayant gagné leurs procès, ce n'est point dans l'attitude d'un plaideur malheureux qu'ils viennent proposer changements et modifications. Mais leur propre expérience, l'étude de leur Cour Suprême, leur a montré qu'une Cour de Justice Arbitrale peut être créée, et solutionner les conflits surgissant entre les membres souverains de la famille des nations, tout aussi sûrement, tout aussi équitablement, que la Cour Suprême tranche des différends, à caractère international, survenant entre les États de l'Union Américaine.

L'attitude des États-Unis ne s'est pas démentie; ils ont toujours déclaré que, pour eux, la Cour de 1899 n'était que le premier pas vers une Cour Permanente de Justice Arbitrale, dont ils auraient voulu, dès 1899, faire accepter l'institution. C'est que, pour soutenir cette opinion, il leur suffisait de considérer leur passé, récent encore. On ne se souvient pas, d'ordinaire, que les Etats-Unis instituèrent une Cour d'Arbitrage il y a exactement cent trente ans. L'acte constitutionnel fondamental, que l'on désigne sous le nom d'" Articles of Confederation," établit en principe et en fait la règle de l'arbitrage la solution des difficultés internationales nées entre les États. pour

D'après ce texte, le Congrès constituait le dernier degré de juridiction pour les litiges nés ou à naître sur des questions de frontières, juridiction ou autres. Voici comment sa compétence était mise en œuvre. Lorsque les autorités ou les agents autorisés d'un État demandaient une instruction judiciaire, avis en était donné à l'autre État en litige et jour fixé pour la comparution par représentants des deux parties. Celles-ci étaient invitées à nommer d'un commun accord les membres du Tribunal. A défaut d'entente, le Congrès désignait trois citoyens de chacun des États de l'Union. (trente-neuf), et, sur la liste ainsi formée, chaque partie alternativement, en commençant par le défendeur, pouvait éliminer un nom jusqu'à ce qu'il n'en restât plus que treize. Sur ces treize, sept ou neuf étaient tirés au sort, et les personnes ainsi désignées composaient le Tribunal qui tranchait le litige à la majorité des voix. Un quorum de cinq Juges au moins était exigé. En cas de non-comparution, sans motif valable, de l'une des parties, ou de son refus de participer à l'élaboration du Tribunal, le Secrétaire du Congrès procédait en son lieu et place à cette opération. Le jugement, dans tous les cas, était définitif, et chaque État s'engagait à exécuter de bonne foi la sentence. Les Juges devaient prêter serment devant la Cour Suprême de l'État où siégeait le Tribunal, de remplir leurs fonctions avec soin, sans partialité ni désir de lucre.

Une lecture, même superficielle, de ces dispositions montre quelle similitude frappante existe entre la Cour de La Haye et sa devancière d'Amérique.

Les destins de la Cour Américaine d'Arbitrage furent de courte durée; elle ne justifia point sa création; manquant des éléments essentiels à une Cour de Justice, elle fut détrônée au bout de dix années d'existence par la Cour Suprême actuelle, devant laquelle tant de controverses qui surgissant entre Etats souverains et indépendants, pourraient amener la guerre, sont judiciairement résolues.*

* Voir Missouri, c/Illinois, 1905, 200. U.S. Report, pp. 496-518.

L'histoire, une fois de plus, se répétera-t-elle ?

Instruite des faiblesses et des défauts de la Cour Américaine d'Arbitrage, connaissant aussi les admirables résultats du règlement judiciaire des conflits internationaux par une Cour Permanente composée de Juges de carrière, la délégation des États-Unis a présenté un projet d'organisation d'une Cour Judiciaire caracterisée, composée de Juges instruits et expérimentés, largement ouverte aux Puissances Signataires, sans les délais et formalités nécessaires à l'organisation, pour chaque cas particulier, d'un Tribunal spécial.

Quand la Première Sous-Commission de la Première Commission se réunit, le 1er Août, 1907, elle se trouva en présence de deux propositions visant la permanence de la Cour Internationale. La première était un projet Russe, la seconde le projet original de la délégation Américaine.

La discussion générale, qui se continua le 3 Août, roula sur le point de savoir si l'établissement d'une Cour Permanente composée de Juges, et prête à accueiller et à trancher les questions qui lui seraient soumises, était désirable dans les circonstances actuelles.

Le 1er Août son Excellence Mr. Joseph H. Choate, Premier Délégué des États-Unis d'Amérique, soutint le projet Américain. Il lut d'abord un passage d'une lettre que le Président Roosevelt écrivait le 5 Avril dernier à Mr. Carnegie, et qui fut lue publiquement au Congrès de la Paix réuni à New York. Le Président s'exprime

ainsi :

"J'espère voir adopter par la Conférence un Traité général d'Arbitrage entre les nations, et j'espère qu'on étendra la compétence de la Cour de La Haye en la rendant plus permanente; j'espère qu'on nommera des Juges pour un terme fixe et qu'on leur donnera un traitement suffisant, afin qu'il devienne de plus en plus probable que chaque conflit qui s'élèvera entre les nations, grandes ou petites, sera décidé par ce Tribunal, comme un Juge chez nous décide entre les individus, puissants ou faibles, qui ont recours à lui. Sans doute on s'occupera de beaucoup d'autres matières à La Haye, mais il semble qu'un Traité général d'Arbitrage est peut-être la plus importante de toutes."

Mr. Choate annonce que les instructions données à la délégation lui prescrivent de faire accepter, si possible, un plan réglant le choix des Juges de telle manière que les différents systèmes de droit et les langues principales soient équitablement représentés.

"Dans notre plan," dit-il, "nous nous sommes volontairement abstenus de donner même une ébauche des détails de l'organisation et du fonctionnement de la Cour que nous proposons. Nous n'avons pas pensé qu'une nation, à elle seule, pût déterminer ou même suggérer ces détails, qui doivent résulter d'une discussion entre les Représentants des nations.

"Le plan que nous vous proposons ne change en rien le caractère facultatif de la Cour déjà établie; aucune nation ne peut être contrainte de se présenter devant la Cour; celle-ci restera ouverte à tous ceux qui voudront résoudre leurs différends par les moyens pacifiques."

Ayant ainsi caractérisé le projet, Mr. Choate en expose à larges traits les dispositions générales:

"Dans le premier Article une Cour Permanente d'Arbitrage doit être établie-c'est là le grand principe sur lequel la Conférence doit se prononcer tout d'abord. Les Juges devront jouir de la plus haute considération morale, et être d'une compétence reconnue en matière de droit international. Ils devront être choisis de telle façon que les nations, puissantes et faibles sans distinction, prennent part à leur nomination. Ils devront assurer la représentation équitable de tous les systèmes divers de droit et de procédure et des langues principales du monde, être nommés pour un terme fixe, à déterminer par la Conférence, et conserver leurs fonctions jusqu'à la nomination de leurs

successeurs.

"D'après le second Article, la Cour Permanente devra se réunir tous les ans à La Haye, et siéger jusqu'à ce qu'elle ait terminé l'examen des cas à elle soumis, nommer son personnel et, en tant que cela ne serait pas déterminé par la Conférence, régler sa procédure. Tout arrêt de la Cour serait rendu à la majorité des voix.

"Il convient que les Juges soient d'un rang égal, jouissent de l'immunité diplomatique, qu'ils reçoivent un traitement mis à la charge des nations en commun, et suffisant pour leur permettre de consacrer aux affaires de la Cour tout le temps nécessaire. Le troisième Article exprime le désir que, sauf Convention contraire, aucun Juge de la Cour ne prenne part à l'examen de litiges concernant sa propre nation. En d'autres termes, cette Cour doit être un Tribunal et n'avoir rien de commun avec une Commission Mixte.