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projets, est trop évident; c'est un moyen, à peine déguisé, d'exercer une action sur le parlement et une pression sur ses délibérations. Par là, le droit du pouvoir exécutif de nommer les présidents d'assemblées apparait comme un véritable empiétement sur les prérogatives des assemblées législatives et une méconnaissance de l'indépendance qui doit être la leur. En pratique il convient cependant de faire quelques distinctions. Quand il s'agit d'assemblées qui émanent du suffrage populaire, direct ou indirect, universel en restreint, le droit du pouvoir exécutif de nommer lui-même aux fonctions présidentielles constitue une véritable anomalie en contradiction avec le principe même du recrutement de ces assemblées. Au contraire, lorsqu'on est en présence d'assemblées non électives, dont les membres tiennent leurs fonctions du souverain ou d'un principe héréditaire et représentent une classe de la nation plutôt que la nation elle-même, on ne saurait s'étonner de voir le droit de nommer le. président de l'assemblée aux mains du souverain. Cela est conforme à l'esprit même de l'institution et en fait cela se rencontre dans beaucoup de pays où les assemblées électives possèdent pourtant le droit de nommer leur président.

Il est exceptionnel aujourd'hui de voir les présidents des chambres basses désignés par le chef du pouvoir exécutif. Ce droit de nomination ne s'est maintenu au profit du souverain que dans des pays d'importance secondaire, où la vie politique est peu développée, la Hollande, le Portugal, la Suède ? Mais l'histoire nous offre des exemples de présidences non électives d'assemblées électives dans un grand pays, comme la France, qui a connu, à côté des périodes de liberté, des périodes de compression politique. Aux époques où le pouvoir exécutif a revêtu une allure autoritaire, le droit de nommer les présidents des assemblées législatives a été pour le souverain un

1. En Hollande, le président de la seconde chambre des États généraux est nommé par le roi sur une liste de trois canditats présentés par la Chambre (Constitution du 30 novembre 1887, art. 88). En Portugal, d'après l'art. 21 de la charte constitutionnelle, le président de la Chambre des dépulés est nommé par le roi sur une liste de présentation de cinq membres. En Suède, le président de la seconde chambre du Riksdag est nommé par le roi sans autre condition que d'être pris parmi les députés (Loi organique du 22 juin 1866, art. 33).

moyen de presser sur ces assemblées et par là un instrument de règne très efficace. Les constitutions du premier et du second Empire, l'avaient réservé à l'empereur qui, sous les deux régimes, s'en servit très habilement pour diriger le Corps législatif. A une époque où un pouvoir exécutif moins autoritaire prétendait pourtant posséder seul la souveraineté, sous la Restauration, le monarque a possédé également de droit de nommer le président de la Chambre des députés. Mais la charte de 1814 faisait coopérer à cette nomination l'assemblée elle-même en lui conférant le droit de présenter au roi une liste de candidats sur laquelle il devait choisir le président. Ce droit de présentation, bien qu'il fat loin d'équivaloir à une élection, a suffi pourtant à transformer le caractère des présidents et à leur donner un tout autre esprit que celui dont la théorie littérale de la charte aurait du, semble-t-il, les animer.

Sous le premier Empire, la présidence subit l'éclipse de toutes les institutions représentatives. Nommés par l'empereur sur une présenlation faite par l'assemblée qui fut d'ailleurs supprimée par le sénatus-consulte du 17 novembre 1813, les présidents du Corps législatif, inoccupés comme le corps lui-même, avaient pour principale fonction de faire connaitre à l'assemblée les désirs du souverain et de faire son éloge au fauteuil présidentiel. La direction des débats d'une assemblée, où l'ordre n'était jamais troublé, où le droit de parole élait d'ailleurs strictement réglementé et dont les membres votaient sans discussion les projets qui leur étaient présentés au nom du gouvernement, ne pouvait être pour ses présidents une charge pénible. C'étaient en réalité des courtisans, agents de l'empereur, qui avaient pour mission de prévenir les moindres tentatives de résistance du Corps législatif. Ce fut ainsi d'ailleurs que les titulaires de la présidence comprirent leur rôle. Successivement, Fontanes, le comte de Montesquiou, et le duc de Massa rivalisèrent de zèle officiel et donnèrent au Corps législatif l'exemple de la soumission aux volontés du maitre de qui tout émanait.

Sous la Restauration, les institutions prennent un autre caractère et la présidence de la Chambre des députés subit le contrecoup des transformations politiques. Officiellement le roi seul est souverain et la charte qu'il a octroyée à son peuple est la seule base des droits de la nation. La Chambre des députés n'exerce ses fonctions législatives que par délégation du monarque qui s'est d'ailleurs réservé exclusivement le droit d'initiative. Il n'est donc pas bien surprenant de trouver également aux mains du souverain le droit de nommer le président de l'assemblée. Mais, de bonne heure, Ja théorie devait plier devant les faits; la Chambre élective qui représentait la nation allait aspirer à jouer un rôle prédominant et, après une série de luttes pacifiques au cours desquelles se précisèrent les pratiques du gouvernement parlementaire, se dresser contre la royauté dans une crise suprême qui devait amener la chule du régime. La présidence de l'assemblée devait participer du caractère incertain et flottant qui, dans cette époque de transition, est un peu celui de loutes les institutions politiques. Ses titulaires nommés par le roi avaient une tendance naturelle à se considérer comme ses représentants au fauteuil présidentiel, chargés de diriger dans son intérêt l'assemblée qu'ils présidaient. Mais en même temps la présentation faite par la Chambre leur imposait des devoirs envers elle et leur donnait l'esprit de corps dont sont animés tous ceux qui sont choisis à un degré quelconque par une assemblée.

De la sorte, les présidents de la Chambre des députés eurent presque tout de suite la double qualité de représentants du monarque et de représentants de la Chambre, et, malgré la théorie de la charte, celte dernière qualité devait prévaloir en eux si bien qu'aux derniers jours de la Restauration, dans le conflit entre le roi et la Chambre, on trouve du côté de l'assemblée le président de la Chambre, le doctrinaire Royer-Collard. Mais pendant longtemps, les présidents devaient hésiter entre le roi et la Chambre, faisant des efforls pour contenter les deux et servir les deux maitres à la fois. Cela contribua à leur donner ce caractère un peu effacé qui, malgré la distinction de ses titulaires ?, resle celui de la présidence de la Chambre des députés sous la Restauration. La fonction avait d'ailleurs une autre cause de faiblesse. Dans une assemblée où les passions élaient souvent surexcitées et où les discussions parlementaires revêtaient un caractère de violence extrème, le président ne possédait que des pouvoirs disciplinaires restreints et tout à fait insuffisants. Sa subordination à l'assemblée était telle à ce point de vue que la Chambre, frappée des inconvénients de la situation, dut, en 1821, réformer son règlement pour préciser et renforcer les pouvoirs de son président. Mais il eut toujours en lui, à raison de son origine même, un élément de faiblesse qu'une réforme du règlement était impuissante à faire disparaitre.

1. Les principaux furent MM. Lainé, Rarez et Royer-Collard.

Ce fut le second Empire qui donna à l'institution de la présidence non élective tout son développement. Malgré le souvenir des présidences électives qui avaient existé sous la monarchie de juillet et sous la seconde République, la Constitution du 14 janvier 1832 revenait, pour la désignation du président du Corps législatif, au système le plus autoritaire, celui d'après lequel le président de l'assemblée était nommé par le chef de l'État sans autre condition que d'être pris parmi les députés. Ce droit de l'empereur, s'il paraissait au premier abord en contradiction avec le recrutement du corps au suffrage universel, était, du reste, en harmonie avec l'esprit général des institutions. Un corps législatif dépouillé de toutes les garanties essentielles d'indépendance et placé sous la subordination du pouvoir exécutif qui pouvait l'ajourner et le dissoudre à sa guise, ne pouvait évidemment s'offusquer de voir à sa tête un homme qui présidait ses délibérations au nom de l'empereur. Cette situation devait se maintenir jusqu'aux derniers jours de l'Empire où le droit de nommer son bureau fut accordé au Corps législatif par le sénatus-consulte du 8 septembre 1869. Mais sa présidence n'en devait pas moins revêtir des aspects différents suivant les époques et les hommes qui l'occupèrent successivement.

Aux premiers jours du règne, la présidence de M. Billault marque le point culminant d'un régime autoritaire qui, quelques années plus tard, devait s'assouplir sous l'habile influence de M. de Morny. Nommé par l'empereur avec la mission de contenir le Corps législatif et de réprimer les inanifestations que dirigerent contre l'Empire naissant les quelques députés indépendants que complait alors l'assemblée, M. Billault fit de son mieux pour répondre à la confiance de Napoléon III au risque de froisser l'assemblée qu'il était chargé de présider. Naturellement autoritaire, il exerça sur elle une censure qui lui parut d'autant plus rigoureuse qu'elle était moins dissimulée. Il proscrivit la liberté de parole du Corps légis

latif et, non content de la docilité de l'assemblée, il s'efforça de faire le silence autour de ses débats, surveillant avec un soin jaloux les comptes rendus officiels qui en constituaient alors la seule reproduction. Il voulut régner par la contrainte et, manquant d'habileté pour la faire accepter, s'usa en quelque sorte lui-même.

Son successeur, de Morny, devait cacher un temperament tout aussi autoritaire sous des dehors aimables et courtois qui, en ménageant les susceptibilités du Corps législatif, allait permettre à son président de le diriger sans se rendre suspect et de rendre ainsi plus de services encore au gouvernement impérial. De Morny comprit d'ailleurs sa mission autrement que M. Billault. Tandis que M. Billault avait cherché à maintenir le corps législatif dans l'espèce de sujétion où l'avait placé la Constitution de 1852, de Morny, comprenant que cette situation ne pourrait se maintenir, chercha au contraire à en relever le Corps législatif et à lui redonner une parlie du rôle qu'avaient tenu autrefois les assemblées législatives. Dans cette intention, il sut tirer parti, avec une merveilleuse habileté, de l'opposition républicaine qui se manifesta à partir de 1857, au Corps législatif, avec Émile Ollivier et le groupe des cinq, pour amener le gouvernement impérial aux réformes qu'il jugeait nécessaires. Désireux de donner au Corps législatif un cerlain contrôle sur les affaires du pays, il accorda aux cinq une liberté relative dans la critique sans leur laisser d'ailleurs une licence qui aurait pu déplaire au gouvernement. De la sorte, de Morny engagea le Corps législatif dans une voie dont l'aboutissement naturel fut le décret du 24 novembre 1860 qui, en reconnaissant au Corps législatif le droit de voter chaque année une adresse en réponse au discours de l'empereur à l'ouverture de la session, l'introduisait dans le domaine de la politique générale et donnait un intérêt nouveau à ses délibérations.

A partir de cette époque le rôle de son président devient un peu différent et singulièrement plus difficile. Ce président n'est plus seulement l'agent du gouvernement chargé de surveiller une assemblée d'ailleurs docile et dépourvue de tout rôle politique. C'est aussi le représentant d'une majorité qui prend conscience de sa force et de sa véritable tâche et qu'il aura souvent à rapprocher du gouvernement. De Morny remplit d'ailleurs sort heureusement

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